[16]1982年11月，彭真在谈到宪法的宣传问题时，更是将文化大革命的反面经验视为制定宪法的重要依据，指出没有‘文化大革命，就没有现在的宪法、刑法。

其实，在民主理论图景中，设定或调整各方利益关系的规则创制过程，就是一个由不同的人民利益充分协商和妥协的政治过程。绩效应责（performance）是督促公共行政为其政策结果和效果负责，慎议应责（deliberation）则是强调公共议论、开放和透明的重要性。

不过，未来的缺位并不影响根据既往经验和逻辑，对新食安法建立的监管责任体系的可能实效进行分析和预判，以发现其中法律预设效果实现的关联因素。而应责一词更多站在代理人、行动者的立场，含有回应担责的意涵。这些规定透露出的是发生重大食品安全事件后的问责威慑，并且与更基本、更广阔范围的领导干部问责制框架是保持一致的。然而，随着工业化的进一步发展和信息化、网络化进程的加速，社会分工的细密性，社会关系的复杂性，社会活动的风险性，社会利益的多元性和冲突性，都处在一种无法事先预判的扩展和深化之中。（四）本行政区域内发生特别重大食品安全事故，或者连续发生重大食品安全事故。

[43]参见张维炜：《专题询问创新人大监督》，载《中国人大》2010年第13期。造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职：（一）对发生在本行政区域内的食品安全事故，未及时组织协调有关部门开展有效处置，造成不良影响或者损失。[4] 文学佳：我国全国人大主席团的性质，中国青年政治学院法学院2016年法律硕士（法学）学位论文，第23页。

干部代表多，工农代表少。[3]不过，此类观点有待商榷：首先，从人民代表大会制度的原理看，不能认为主席团和人大会议之间存在实质性隶属关系，否则，必然掏空各级人大作为国家权力机关的内涵，从而抵触人民主权原则。主席团可以向本级人大提出属于其职权范围内的议案和罢免案。[41] 徐秀义：乡镇人大主席团的职权和工作方式，徐秀义主编：《乡镇人大建设的理论与实践》，中国人民公安大学出版社1995年版，第264页。

[37]不过，这一论证能否成立呢？考虑到主席团产生办法所具有的民主价值和宪法重要性，只有在为了同等重要或者更为重要的宪法价值而且不至于损害民主过程的固有或者本质内容的情形下，才能证成偏离宪法和法律规定的产生方式，否则，就可能构成违宪。[17]就实务而言，冯国海认为，从主席团成员候选人产生背景看，一般由党委组织部门和人大常委会有关工作机构提出，经主任会议讨论，报党委原则同意，再提请人大常委会会议讨论，确定名单草案。

恰如有学者所指出的，民主国家既系以人民为主而要求国家统治权限的行使，则民主政治当以获得多数的支持为基础，即政府统治的正当性应来自于多数人的支持。[32] 蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2005年第4版，第429-430页。文章来源：《中国法律评论》2019年第6期，第44-54页。绝大多数情形下，法律对各级人大会期长短未作规定。

二、主席团产生办法与民主原则 民主是宪法存在和发展的基础，[12]民主原则作为政治过程秩序的指导原则。[27] Sushil Bikhchandani, David Hirshleifer Ivo Welch, A Theory of Fads, Fashion, Custom, and Cultural Change as Informational Cascades, 100 The Journal of Political Economy 994(1992). [28] 冯国海意见，人代会主席团成员要不要投票表决？，《浙江人大》2012年第9期，第59页。由于其在民主政治生活，尤其是人民代表大会制度的运作过程中发挥着重要作用，为此，理论界和实务界对主席团产生办法也给予了一定关注，不过，不少问题有待深化，例如主席团职权性质，产生办法是否应否遵循民主原则和效率原则以及在多大程度上遵循了这两个原则，能否以效率原则正当化主席团产生办法之违反民主原则，是否应当对不同层级人大主席团作出区别对待，等等。决定议案、罢免案、质询案审议程序，组织各代表团审议列人大会议程的议案。

（7）各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和解放军代表团负责人。于此则有两种可选方案，其一则是鉴于现有方式具有合理性，总体上有利于人大功能能力的有效发挥，为此，修改宪法和法律相关规定，使与实务相契合，不过，应区分乡镇人大和县级以上人大，毕竟就乡镇人大主席团在相当程度上扮演着常委会的角色，采选举较为妥当。

如前所述，较有说服力的观点认为，主席团没有实质性权力，只有程序性和事务性权力，故应优先考虑效率原则。[27]易言之，即便是持不同意见的人未受到暗示影响而改变立场，在众目睽睽之下，要表示不同意见仍有较大压力，更何况主席团人选的确定源于集体决定，相当程度上分散了个人责任，为此，在权衡利弊后，个人在裹挟下表示同意的可能性很高。

[42] 孙少衡：论人大代表结构中‘三多三少现象的成因及对策，《人大研究》2001年第1期。反之，人大会期越长，人大和主席团规模越小，主席团权力越实质化，代表同质性越低、政党影响越大则对民主性要求越高，主席团产生办法越应符合选举程序的特征，既有做法正当性越弱。另一则主张由于其中党政干部所占比重过高，而他们或为人大的直接监督对象成员，或与人大的监督对象之间存在隶属关系或者被监督关系，很可能藉由自己在主席团的地位而影响人大会议，弱化人大监督功能，故有必要通过选举予以制约。选举的歧义早在第一届全国政治协商第一次会议中就已经存在，当时政协全国委员会委员采取一揽子表决的办法产生，而中央人民政府委员会的主席、副主席和委员则采用无记名联记投票的办法产生，除了反对、弃权之外，也可以另选他人。[6] 冯国海意见，人代会主席团成员要不要投票表决？，《浙江人大》2012年第9期，第59页。【美】罗伯特·达尔著，同上注，第43-44页。

进入专题： 人大主席团 合宪性 。2、至于举手表决，冯国海认为由于会前已对主席团成员进行了充分酝酿……再进行投票表决，从实际操作层面来说，意义实在不大，用一次性举手表决就好。

（附表2）从以上情形来看，省、市、县三级人大及其主席团的规模尽管比全国人大小很多，在一定程度上并呈逐级递减的趋势，但是各自的基数仍然较大，在这种情形下，与全国人大相似，由大会预备会议逐一选举主席团成员同样既不具可操作性，也不符合效率原则。[16]二代表们是否有效地参与了名单的设定，即，在作成决定之前，所有成员应有平等、有效的机会让其他成员知道其对政策的看法。

不过，在这种情形下，仍须就现有主席团的产生办法与宪法和法律规定之间的不一致并给出解决办法。第二种方案非无商榷的余地，毕竟宪法或者法律变迁也有边界：当实际做法已经抵触宪法和法律明文规定时，原则上不得承认宪法和法律变迁，否则，可能损害民主原则和法治国原则。

注释: [1] 刘玉新：中国人大主席团制度研究，中国人民大学硕士2005年硕士学位论文，第17页。从前文看，主席团并非通常所谓虚权临时机构，它同时承担程序性和实质性职能，故有人认为它是人大领导机构[1]或者微型代议机构，[2]甚或将其置于大会之上，取而代之。三、主席团产生办法与效率原则 尽管宪法并未明文规定效率原则，但从宪法第3条第1款、第27条第1款及分工原则的要求来看，效率原则无疑是我国国家机构组织和活动应遵循的重要原则，人大及包括主席团在内的人大机构的组织和活动也不例外，何况确保议会正常运行对国家而言极为重要，也是宪法，尤其是民主原则的要求。不过，个人以为这类主张虽然有合理性，但就个案来看，问题应不在于主席团的产生办法，乃在于的主席团构成以及如何确实有效地践行民主原则，规范党委权力的行使，于此，尚难谓效率优先的现行做法违反宪法和法律规定。

（3）虽然从表面上看，就决定会议进行、选举和表决议案的方式，决定议案、罢免案、质询案审议程序以及许可对人大代表的逮捕和刑事审判而言，主席团仍可对大会产生实质影响，[4]但其实受到了相当严格的限制，以质询案为例，全国人大法制工作委员会在1989年4月18日对四川省人大财经委员会和1989年9月16日对四川省人大常委会的答复中已明确指出，主席团只是决定对质询案答复的形式、场合，而不决定质询案是否成立、交不交受质询机关答复，[5]这一定程度上也使得前述职能趋向于程序化。（5）工、农、兵等方面的劳动模范、先进人物以及知识分子方面的代表和知名人士。

参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年第4版，第155页反之，人大会期越长，人大和主席团规模越小，主席团权力越实质化，代表同质性越低、政党影响越大则对民主性要求越高，主席团产生办法越应符合选举程序的特征，既有做法正当性越弱。

[20] 张玉华：人民代表大会会议主席团发挥作用的实践与思考，《人大研究》2017年第11期，第34页。（三）现有主席团产生办法引发的合宪性问题 从前文可以发现，主席团实际产生办法与相关规定之间存在冲突——实践中对主席团名单草案采用一揽子表决的办法予以决定，使得代表无从对其中部分候选人表示赞同、反对或者弃权，更无从另选他人，大幅限缩了代表的选择权，事实上将选举变更为决定，即，代表既不能提名候选人，也不能选择性地投票，只是概括表示同意、反对或者弃权，[11]从而滋生疑问：这是否不当限缩了代表选举权，违反民主原则，以致违宪或者违法？尽管表面上看，的确存在疑问，但现行主席团产生办法是否实质违反宪法和法律，则应综合考量它是否会影响人大功能的有效发挥予以确定，易言之，它应当兼顾民主原则和效率原则，即应当综合考量主席团权力性质，主席团人选确定过程，对人大功能能力的影响，人大和主席团规模、会期长短以及代表的质性和政党影响力等多项因素予以判断，下文将就此予以讨论。

不过，就主席团产生办法的合宪性而言，应当兼顾民主原则与效率或者效能原则，充分考量各级人大会期的长短、代表和主席团的规模、主席团权力的性质和规模、人大和主席团的同异质性、政党的影响力而予以决定。此外，在这种情形下发生信息级联（information cascade），个人在观察他人先于自己的行为后，倘若认为随大流更加有利，也可能将自己已经掌握的信息弃之不顾。有无、有多少实质性权力，乃是决定能否以效率为由而阻却现有主席团产生办法违宪或者违法的核心要素。有关法律和议事规则并未规定由谁公布主席团和秘书长名单，实践中一般由预备会议予以公告。

由于其在民主政治生活，尤其是人民代表大会制度的运作过程中发挥着重要作用，为此，理论界和实务界对主席团产生办法也给予了一定关注，不过，不少问题有待深化，例如主席团职权性质，产生办法是否应否遵循民主原则和效率原则以及在多大程度上遵循了这两个原则，能否以效率原则正当化主席团产生办法之违反民主原则，是否应当对不同层级人大主席团作出区别对待，等等。三、主席团产生办法与效率原则 尽管宪法并未明文规定效率原则，但从宪法第3条第1款、第27条第1款及分工原则的要求来看，效率原则无疑是我国国家机构组织和活动应遵循的重要原则，人大及包括主席团在内的人大机构的组织和活动也不例外，何况确保议会正常运行对国家而言极为重要，也是宪法，尤其是民主原则的要求。

[45]虽然对该次会议主席团如何产生未有直接报道，但是鉴于鼓掌通过和举手表决是当时主要的表决方式，则主席团产生办法很可能是其中之一。在人代会预备会议选举前，将名单草案提交各代表团酝酿，征求代表意见，确定正式候选人后，才提交预备会议表决选举。

本文将试图进一步拓展和深化相关讨论，具体而言：首先拟介绍主席团职能和产生办法，明确主席团产生办法可能存在的问题，而后详细分析主席团产生办法是否违背民主原则和效率原则，进而提出可行的解决方案。（二）主席团名单的表决方式与民主原则 一揽子表决虽然具有便利性，但也滋生疑问：这是否违反民主原则？《代表法》第11条第6款规定：代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。

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